Javier Pérez Royo: “La sociedad española nunca ha podido extender el poder constituyente a la forma de Estado”
Entrevista a Javier Pérez Royo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla
Javier Pérez Royo visitó Ávila hace unas semanas para participar en el curso de verano ¡Viva la Pepa!, dirigido por Josefina Martínez Álvarez y organizado por el departamento de Historia Contemporánea de la UNED. Pérez Royo cursó sus estudios, además de en su ciudad natal, Sevilla, en la Universidad de Tubinga, la de Minnesota y el Instituto Max Planck. Fue rector de la Universidad de Sevilla entre 1988 y 1992 y presidente de la Conferencia de Rectores de España, así como miembro de la Comisión Redactora del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Participó también en la redacción del Estatuto de Autonomía de Cataluña en 2006. Comentarista habitual de medios de comunicación y autor de numerosas obras jurídicas, su manual Las fuentes del Derecho (Tecnos, 1984) es de consulta obligada para cualquier aspirante a jurista. Ha obtenido el Premio Blanquerna de la Generalitat de Cataluña, la Medalla de Oro de la Junta de Andalucía y la Medalla de Oro del Parlamento andaluz.
M. Martínez García I maria.martinez@mercados21.es I 27.07.2012
Este año se cumple el bicentenario de la Constitución de Cádiz, ‘La Pepa’. ¿Cuál ha sido su importancia en la historia de España?
La tesis que yo mantengo es que en todo proceso constituyente hay que hacer siempre un ajuste de cuentas con el pasado y propuestas de futuro. La forma en que se hace lo primero condiciona mucho lo segundo y aquí, por ejemplo, seguimos a estas alturas con temas como la Ley de Memoria Histórica, lo que da idea de cómo se ha abordado lo anterior. En el caso de La Pepa, resulta que el proceso constituyente fue el primero de ese país y el ajuste de cuentas, que debía ser con toda la Historia preconstitucional, se realizó de una manera muy ambigua desde el punto de vista de lo que tiene que ser la fundamentación del Estado constitucional, que es el lugar de residencia del principio de soberanía. Pues bien, esa ambigüedad ha estado presidiendo toda la Historia constitucional española y es algo que aún gravita en nuestros días. Cuando muere Franco y se inicia la transición, la Monarquía es un tema que no puede ser abordado en las Cortes constituyentes, se tiene que aceptar en 1977 sin que se produzca una discusión sobre la República. Ése es el germen de problemas tan actuales como el caso Urdangarín o la cacería del monarca. No ha habido ni un solo momento en que la sociedad española haya podido extender el poder constituyente a la forma de Estado y eso afecta a muchas cosas.
¿Habrá algún día un cambio constitucional sobre la Monarquía?
Puede, si se da una situación de crisis de legitimidad de la institución, algo que ha estado a punto de ocurrir en fechas recientes. Para España, la Monarquía se ha convertido en una pieza importante en nuestra arquitectura constitucional pero que puede derivar en un problema en cualquier momento. Para que hubiera un proceso constituyente de verdad en España, la Monarquía debería desaparecer, porque entonces la sociedad tendría que enfrentarse a quién es ella misma y a cómo quiere organizarse política y jurídicamente, algo que hasta ahora ha sido imposible. La Monarquía depende de que no se cometan errores, de que los miembros de la Casa Real sean intachables y es una especie en extinción.
Sin embargo, casi toda nuestra Historia ha tenido monarcas.
Sí, pero también se ha echado a los reyes, aunque luego se les haya restaurado… Lo que yo opino es que la forma política de la que nace el Estado constitucional no es compatible con la Monarquía. Se puede tener un rey como jefe de Estado, eso sí, pero en España en 1812 se apuesta por una Monarquía constitucional y no por un Estado constitucional. Ahora sí lo tenemos, aunque con ciertas reservas y ciertas hipotecas aún. Todo eso proviene de Cádiz, de un momento constituyente originario que se ha proyectado después, como ha ocurrido en Inglaterra con el principio de soberanía parlamentaria y en Francia con la Revolución. Pero nosotros no hemos conseguido ajustar cuentas con el pasado de una forma tan como lo han hecho ellos.
Y eso que la Constitución de Cádiz se considera avanzada…
En efecto, salvo en lo referente a la religión católica y algún otro aspecto. Es una Constitución de la Monarquía española y así se define. Fue mucho más allá que la sociedad de ese momento pero en elementos esenciales es ambigua. Y por eso el constitucionalismo español ha sido de tan baja calidad y ha sufrido tantos retrocesos a lo largo del tiempo, por no hablar de hipotecas nunca levantadas. Incluso ahora, la Constitución del 78 manifiesta debilidades y puntos oscuros, sobre todo a raíz de la crisis económica.
¿Es uno de ellos el modelo territorial? ¿Cree necesario revisarlo?
Ha sido la gran aportación de la Constitución del 78. El país se ha territorializado por completo en 17 comunidades y dos ciudades autónomas y eso ha sucedido con cierta estabilidad por primera vez en nuestra Historia. El problema es que es un tema resuelto sin haberse discutido, porque no ha habido debate constitucional sobre el mismo. La Constitución abre una vía de salida que se ha ido concretando a través de la práctica política y el desarrollo normativo posterior. Sin embargo, no nos hemos preguntado cómo queremos organizarnos en sede constituyente. Y ahora hay 17 autonomías con un desarrollo competencial similar pero con los nacionalismos catalán y vasco, que convierten a los demás hasta cierto punto en títeres.
¿Sería bueno aprovechar esta crisis para resolver el tema de una vez por todas?
No creo que ahora existan condiciones para eso porque si entramos en el debate se puede acabar con el estado autonómico y la presión para que eso suceda es muy alta. La alternativa, además, no existe. En mi opinión, el Estado unitario y centralista no es la forma adecuada para la democracia española. Lo tengo muy claro revisando nuestra Historia. Ahora mismo no hay opción democrática a un Estado políticamente descentralizado. En la práctica, somos federales.
¿Y por qué ese federalismo funciona en Alemania y aquí no?
En Alemania existe un acuerdo casi unánime sobre el lugar donde reside el poder. El poder constituyente está en el pueblo alemán, que es uno, y nadie discute eso, lo que permite dar una respuesta ordenada política y jurídicamente a cualquier problema que plantee la Constitución. Cuando este tema no está resuelto de una manera clara e inequívoca, es muy difícil encontrar respuestas a los problemas de forma pacífica. La Ley Fundamental de Bonn se crea para la República Federal Alemana y sin embargo contempla que los ciudadanos de la República Democrática también son pueblo alemán y forman parte de ese poder constituyente. Así, cuando se han unificado las dos no ha habido que modificar esa legislación, tan sólo transformar el nuevo territorio en cinco nuevos estados. Porque el poder constituyente no está en discusión. En cambio, en España, partidos políticos de País Vasco y Cataluña reclaman un poder constituyente diferente al del pueblo español. La Constitución sólo reconoce como titular del mismo al último, pero ellos no, aseguran que hay un pueblo vasco y un pueblo catalán… Eso no es manejable constitucionalmente y no se ha resuelto desde 1931.
¿Qué sentido tienen en la actual construcción de Europa las reivindicaciones territoriales?
Dos autonomías aseguran que con el paraguas de Europa no necesitan a España. La posición del resto es la contraria porque no seríamos una unidad territorial poderosa en Europa. Pero no es algo absurdo querer ser como Lituania, Estonia o Eslovaquia. Cataluña es más grande que buena parte de los estados actuales de la UE y tiene más habitantes que Dinamarca o Finlandia, por no hablar de otros muchos países. El proceso de construcción europea no ha parado y, no obstante, queda lo más difícil: la Unión no es una democracia, es un club de países democráticos. Su Parlamento no legisla, no controla al Gobierno y prácticamente no hace presupuestos. La UE ha de constituirse democráticamente y eso irá llegando, si no se derrumba la unión monetaria, si se crea la fiscal… Deberíamos ir poco a poco hasta llegar a un Parlamento elegido por sufragio universal y a un presidente también que voten todos los ciudadanos europeos, pero eso llevará su tiempo. Y, mientras tanto, estamos en el filo de la navaja.
¿Ahuyenta el modelo español a los inversores por las diferentes normativas tributarias?
No hay 17 diferentes, lo que sí hay son ventajas fiscales en País Vasco y Navarra, pero no determinantes. Con el sistema de descentralización política lo que se ha producido es una focalización de las inversiones en Madrid. El modelo autonómico ha potenciado a la Comunidad de Madrid enormemente, y cada vez lo hace más. Lo mismo pasa ahora con el poder financiero, al desaparecer las cajas regionales. ¿Cómo podría mejorar la tan cuestionada administración de justicia?
Es un tema pendiente, desde luego. El sistema de selección de jueces es muy malo y está muy viciado. Siempre he pensado que el MIR de los médicos sería lo más adecuado. Que, tras una carrera, existiera un examen nacional –en cuyo resultado final tendría también que ver el currículo académico– para seleccionar a candidatos que serían destinados a un determinado juzgado según el número que obtuvieran y así irían aprendiendo el oficio al tiempo que trabajan. No es fácil soportar la presión psicológica que conlleva y a tomar decisiones, que es lo que más cansa en el mundo. Hay que saber hacerlo y muchas más cosas también. No se puede dejar a cualquiera ser juez.
Vivimos una nueva era con cambios en los equilibrios de poder entre naciones…
Digamos que se va cerrando la excepción presente en los últimos siglos en las relaciones entre países y continentes. Se está restaurando la normalidad porque Asia, el continente más poblado, no podía ser política y económicamente minúsculo. Habrá otro equilibrio sin nadie que tenga una dominación tan clara como la que han tenido Estados Unidos y Europa. España ha estado en la parte ganadora del proceso de desequilibrio de los últimos siglos y ahora está en la parte que está comenzando a perder esa posición de privilegio y eso afecta a los ciudadanos, pues hay que competir en un mercado mucho más global. Al mismo tiempo, se incrementa la desigualdad y las élites. La globalización es cada vez más profunda y esto llegará a tener efectos constitucionales. Una de las claves es la construcción europea, una forma de que Europa se adapte a este proceso, ya veremos si se produce.
¿Cuándo dejará de ser percibido el Tribunal Constitucional como un órgano político?
Nunca. Como el Supremo de Estados Unidos. Los casos difíciles producen mal derecho, cuando hay una situación difícil es muy complicado resolver. Que la selección de los jueces siga buenos criterios sería lo deseable, pero ahora se eligen entre los dos grandes partidos. La antigüedad en esto, la tradición jurídica, es un grado y tenemos poca. Lo de Dívar, por ejemplo. Son cosas impensables en otros países.
El caso es que, salvo imposición de Europa, parece que cuesta muchísimo cambiar nuestra Constitución y ya tiene unos añitos…
El problema es que no se ha hecho nunca. Nos hemos puesto de acuerdo cuando no quedaba más remedio, como tras la muerte de Franco. Es una patología que tenemos. Se elaboró en un momento difícil y ahora la reforma es inviable porque requeriría discusiones de buena fe entre los dos principales partidos y que se incorporara el nacionalismo al pacto, algo que desde 1993 es imposible.
